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工程建设监理的监督性与服务性的定位问题

工程建设监理的监督性与服务性的定位问题

  • 分类:信远智库
  • 作者:王永生
  • 来源:信远建设咨询集团有限公司
  • 发布时间:2019-12-17
  • 访问量:0

【概要描述】

工程建设监理的监督性与服务性的定位问题

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工程建设监理的监督性与服务性的定位问题

 

王永生

 

摘要 实行工程建设监理制30年来,一直对监理没有一个准确的社会定位,使监理一直处在依据国家法规代表政府履行监督职责和依据合同履行为建设单位服务职责融为一体的尴尬状态。本文从工程建设监理的监督性与服务性两个方面,对其工作地位要求、工作依据、工作权限、工作目标、工作方法、工作责任追究、人员素质的不同及本质性问题进行了分析,并望促进就工程建设监理的监督性与服务性尽可能分别独立运行,使工程建设咨询(监理)行业持续健康发展。

关键词    工程建设监理   监理定位   监督性   服务性

1.引言

    我国在工程建设领域推行监理制已近40年,如果从政府公开向全国颁布文件算起,应该是1988年7月25日当时的建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》已30年了。这30年我国工程建设监理队伍已有一定规模,为国家基本建设发挥了不可估量的作用,但由于在推行全面监理制的过程中,国家政府管理机构以国家的法规及各管理部门的政策文件,赋予了工程建设监理行业的监督性职能,在实际实施中又以市场运行机制,由建设单位以服务性合同形式进行委托,赋予了技术咨询服务性职能,并支付其监理服务费。这里的监督性是指各级政府管理机构,赋予工程建设监理机构依据国家法律法规对工程建设活动实施的监督,主要是对建设单位行为的监督,因为建设单位主导着整个建设活动。使得监理机构处在监督与服务的尴尬地位,严重影响了我国工程建设监理行业的健康发展,其根本原因是没有对工程建设监理行业的监督性和服务性职能进行准确定位。近年来,国家提倡并推行全过程工程咨询,而工程建设监理又是其中的一个主要专项服务,如果监理没有准确的定位势必影响全过程工程咨询的健康发展。

2.工程建设监理定位的演变

    工程建设监理是在我国从计划经济体制经商品经济向市场经济体制过渡过程中产生的。在起初试点阶段,当时的建设部颁发《建设监理试行规定》中,对建设监理有相对准确的定位,规定中“第二条 建设监理包括政府监理和社会监理。政府监理是指政府建设主管部门对建设单位的建设行为实施的强制性监理和对社会监理单位实行的监督管理。社会监理是指社会监理单位受建设单位的委托,对工程建设实施的监理。”即将建设监理的监督性职能赋予政府监理,其服务性职能赋予社会监理。在运行中相关方只注意到建设监理主要工作之一就是监督,这种监督行为在计划经济体制思维下,就是依据国家法律法规进行执法监督,对社会和人民大众负责,即对政府负责。并未注意到,在市场经济体制下建设单位以监理服务委托合同下的工程建设监理,监理机构在履行监理职责时是依据委托合同,建议建设单位和被监督相关建设参与方遵守国家法律法规履行业务合同的服务行为,为委托人负责的服务性。故将当初的政府监理和社会监理职能融为一体,统称工程建设监理,形成监理社会定位不清。监督性与服务性是截然不同的,不能将其合而为一,因为性质不同而对其工作地位要求、工作依据、工作权限、工作目标、工作方法、工作责任追究途径及人员素质等有所不同。

3.监理的监督性与服务性差异

3.1不同定位的工作地位

    工程建设监理的社会定位不同,影响着监理的工作地位。监督性,其地位必须是独立的,不得与所监督工程建设项目各参与方有如何经济利益及亲情社会关系。监督职能授权人与劳动报酬支付人应为一个责任人,并且是监督依据及规定制定人或执行人。当前政府对监理依法授权履行监督责任,建设单位与监理又有委托服务合同授权,支付监理劳动报酬,同时建设单位又是被监督对象,监理监督地位不独立;服务性,其地位不要求独立,也没有相关关系要求。不过,目前只要签订工程建设监理委托合同,政府管理机构自动认定赋予依法监督责任,这是个套餐不可分割,造成工程建设监理社会定位不清。

3.2不同定位的工作依据

    监理的定位影响着监理的工作依据。监督性,特别是我们目前政府机构认定的工程监理的监督职责,其监督工作依据是国家的法律、法规、政策、规定等,其监督对象是工程建设各参与方的相关合同、相关活动行为、成果文件、安全生产及工程质量等;服务性,工程建设监理服务性的工作依据是监理的委托合同、设计文件、相关建设合同、技术规范及标准。其服务工作,为委托人提供相关技术咨询服务,代表委托人对工程建设其他各参建单位的建设活动行为进行监督管理,对其工作成果进行验收。

3.3不同定位的工作权限

    监理的定位影响着监理的工作权限。监督性,按照目前政府管理机构认定的监理工作,是依据国家法律、法规、政策,代表政府进行的执法性的监督,对工程建设参与各方(包括建设单位)的建设活动行为及工作成果进行监督,对其违法违规行为有制止、要求纠正和制止纠正不能时向政府管理机构报告的权利;服务性,依据建设单位的委托合同,有为建设单位提供技术咨询服务的权利,对建设单位的违法违规行为,监理有建议要求其遵守法律、法规的权利。依据委托合同的授权,代表建设单位对其他参建各方的违法违规、不按照设计及规范施工行为,有要求其纠正整改、返工重做及纠正不能时向建设单位汇报的权利。

3.4不同定位的工作方法

    监理的定位影响着监理的工作方法。监督性,其监理工作方法应是,毫不犹豫的依据相关法律法规政策规定,对所监督的建设工程,及相关所有参建各方的建设活动行为及其工作成果,进行对照检查,当发现有任何违法、违规行为,将立即要求纠正或整改,纠正整改不能时及时向政府管理机构报告;服务性,其监理工作方法,依据委托合同内容,发现建设单位有违法违规及不符合技术规范的行为时,只能提出咨询意见,建议其纠正及整改。依据建设单位与各参建方签订合同,发现其有违法违规、不符合技术规范及设计文件行为或工作成果不符合相关要求的,应立即要求纠正或整改,纠正整改不能的应向建设单位汇报,或经建设单位同意向政府管理机构报告。

3.5不同定位的工作目标

    监理的定位影响着监理的工作目标。监督性,按照当前政府管理机构对社会监理的认定,监理的工作目标应该是,所建工程及各参建方的建设行为符合国家及地方政府相关法律法规政策的规定,维护社会大众利益,达到政府满意;服务性,监理委托合同中的委托人即建设单位就是上帝,其工作目标就是让上帝满意。实现上帝满意,除了合法建设以外更重要的是投资目标及工程建设目标的实现,要求监理提供投资效益、市场经济、建筑工程功能、规模质量标准、建设周期、相关法律、建设的质量及安全生产管理等方面的咨询服务,并实现对应目标。

3.6不同定位的责任追究

    监理的定位影响着相关责任追究。监督性,由于工程建设监理监督性职责是以国家法律法规政策及相关规定赋予的权利和职责,是履行法律法规政策的机构,一旦发生过失出现重大事故,国家主管理机构及司法系统将直接追究其相关责任;服务性,是建设单位以委托合同形式赋予监理单位相关职责,履行时为建设单位提供咨询服务,一旦发生重大事故,国家管理机构或司法系统将直接追究建设单位的相关责任,有关监理的相关责任,应由建设单位依据委托合同进行追究。

3.7不同定位的人员素质要求

    监理的定位影响着监理人员的素质。监督性,对其监督工作人员的素质没有过高要求,中学学历以上人员经过一定的专项培训即可上岗,不要求过高的智能和经验积累。服务性,是要求监理人员运用有关工程建设相关法律法规、科学技术、经济管理、风险预测与防范、社会文化等知识技术,组织相关专业机构和专业技术人员,帮助投资人和项目建设人实现投资或项目建设意愿全过程的组织管理。属于高智能技术服务,对咨询服务人员教育背景及实践经验的积累及专业范围都有较高的要求,主要岗位应取得相关注册资格。人员素质要求不同,自然监督性与服务性所获得的劳动报酬也就不同。

4.监理定位问题亟待解决

4.1监理行业存在的问题表现

    当前监督性与服务性融为一体的工程建设监理状态已突显出社会各方的不满。首先是,政府工程建设管理机构和人民大众不满,这30年来,工程建设领域发展变化很大,成绩是主要的,但也出现了部分问题(豆腐渣)工程,破坏了局部生态环境。同时在建设过程中也出现了不少安全生产事故,造成财产损失及人员伤亡。所以社会大众认为监理没有认真履行职责,没有进行有效监督控制。政府管理机构认为监理人员没有及时发现问题、发现问题不能有效解决、或解决不能时应报告而未及时报告等。其次,建设单位不满意的原因是,我们掏钱委托监理是为我们提供技术咨询的。结果在工程建设工程中,监理成了政府的现场监督员,监督我们建设单位的一切建设活动。同时又成为施工单位的质量员和安全员,

整天代替施工单位进行质量和安全生产检查。几乎没有时间和精力为我们建设单位提供技术咨询服务。再次,工程建设监理机构怨声载道,对政府监督机构诉到:工地上的事都是建设单位说了算,按照委托合同我们是为建设单位服务的,依靠监理费生存的,怎么能去监督建设单位呢,我们无能为力呀;对建设单位诉到:政府监督站依据国家法规要求我们监督咱们项目,我们不能不做,两难呀。再其次,工程建设实行监理制是国家政策规定强制执行的,不是建设单位实际需要的,所以在招标时建设单位使劲压低费用,只要可以办下建设手续,选择费用最低机构,使监理机构无能力吸引更多的高智能人员从事一线技术咨询服务。实施过程中或发生问题后政府监督部门依据标准规范及法规政策进行处罚。建设单位在实施时也以技术咨询标准来发难克扣监理服务费。从而使监理成为高风险低收入的行业,走进了不良循环的死胡同。

4.2相关方已采取的措施

    监理行业存在的这些问题,相关方都早已经掌握,政府管理机构也采取了许多措施。如,推行监理机构开展工程建设项目管理和现在推行的全过程工程咨询等,这些措施解决了监理机构的业务范围问题,但原政府管理机构依法赋予的监督性和建设单位用委托合同赋予的服务性融为一体的模式及相关职责没有变。同时,各级政府为规范监理机构的监理行为也制定了许多制度和规范。如,工程建设监理规范、监理工作标准、监理机构及监理人员管理办法、包括最近北京市住房和城乡建设委员会,颁布的《北京市房屋建筑和市政基础设施工程监理人员配备管理规定》等,都是在解决监理机构的工作行为和能力问题。仍然没有关注到监理对建设单位即是服务又是监督的尴尬局面。

4.3监理工作尴尬问题的本质

    监理行业出现的这些问题是表现出来的现象,管理机构制定的相关规范与管理办法也是针对这些现象的,但本质性的问题没有解决。在目前体制下的根本性问题应该是:在工程建设领域的建设单位(人)是工程建设全过程活动的主宰者,全过程工程咨询(监理的服务)是为主宰者服务,依法实施监督也是对主宰者的行为进行监督。监理机构拿着主宰者的服务费为其服务使其满意,这是“顺理成章”;如果拿着主宰者的服务费对其进行监督,这是“吃里扒外”。工程建设监理在当下就是既干“顺理成章”的事,又干“吃里扒外”的事,尴尬啊!

4.4建议性学术观点

   1)人类社会只要有工程建设,其相关工程建设咨询服务是必须的,依法对工程建设行为进行监督也是必须的。有关工程建设咨询服务及服务的内容应由建设单位(人)根据其实现投资或工程建设意愿的需求而决定,属于市场行为由市场调节管理;而依法监督是贯彻国家法规政策,对社会大众及工程业主负责的执法行为,是强制性的,应由政府组织管理。

   2)工程建设过程中的技术咨询服务和依法实施监督应由社会上的咨询机构(监理机构)去完成。不过,咨询服务机构由建设单位(人)选择(也可公开招标)委托,并支付相应的服务费用;监督机构由政府管理部门选择(也可公开招标)委托,并支付监督劳务费用,也可委托行业协会组织实施,相关费用可由工程项目建设管理费中预算列出,在办理施工许可证时预交政府管理机构或指定代管机构。但同一工程建设项目的咨询服务与监督不能同一咨询(监理)机构。以保证监督机构地位的独立性。

   3)有关依法监督与咨询服务(监理)的工作内容界面问题,应依据监督与服务的性质区别来划分。政府管理机构委托的社会监督(监理)机构,应依法直接承担工程建设过程中的监督责任;咨询服务机构从工程建设责任主体来划分,应归建设单位(人)的工程建设管理,责任主体仍然是建设单位,建设单位也可以合同形式赋予咨询机构。

5.结束语

    当前在工程建设领域,国家相关管理机构倡导并推行的全过工程咨询,应包括对建设单位(人)和政府管理机构的技术咨询。工程建设监理机构为建设单位提供技术咨询服务,为政府管理机构提供依法对工程建设活动进行监督的服务,既符合当前推行的全过程工程咨询的政策,又解决了原监理工作的尴尬问题,有利行业的持续健康发展。

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